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浅论民事与行政交叉案件的审理问题
信息来源:www.mjfy.gov.cn 民一庭 郭红    发布日期:2011-10-28 16:33:22    阅读次数:20106

 

民事诉讼与行政诉讼是两类不同性质的诉讼。行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的诉讼;民事诉讼是指当事人之间因民事权益矛盾或者经济利益冲突,向人民法院提起的诉讼。从静态的角度来看,民事、行政案件很难存在交叉问题。但随着社会经济关系演变得日益繁复以及行政权行使领域的不断拓展,在司法实践中,经常涉及到民事与行政争议交叉的问题。当一个案件涉及两种不同性质的法律关系纠纷时,究竟应当适用何种诉讼程序,我国现行法律没有做出明确的规定,以至于审判人员在面对这类案件时往往感到无所适从。因认识不同,各地的作法也是仁者见仁,智者见智,不尽相同。现就审判实践中经常遇到的民事与行政交叉案件的审理问题谈一点粗浅的看法。

一、民事与行政交叉案件的主要类型

民事行政交叉案件,一般是指行政争议与民事争议因在法律事实相互联系,在处理上互为因果或者互为前提、相互影响的案件。民事行政争议交叉案件,法律关系复杂,涉及范围广泛,交叉情形多元。在审判实践中的表现形式多种多样,从民事角度看,我院审理的民事、行政争议交叉案件主要涉及土地、山林、房屋、规划、道路交通、拆迁等领域,由于涉及责任认定、行政许可与权属确认等行政行为,是民事与行政争议交叉的重点领域。归纳起来,民事与行政争议案件的具体表现可以划分为以下三类:

(一)以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件。

以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件,通常出现在民事诉讼过程中,是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中,民事争议的解决取决于行政行为的合法性,行政行为即成为民事争议处理的前提条件。主要包括两种情况:一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时,法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。其二,当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时,法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。 例如,原告刘甲与刘乙系堂兄弟,曾共同居住于一处宅院,原告刘甲向法院起诉要求刘乙返还其宅基地,并向法院提交了登记于其名下的宅基地使用权证,而被告刘乙则举证向法院证实了其居住的该宅基地上的房屋系其祖遗房产,原告是在其不知情的情况下将双方共同所有的宅基地登记在了原告个人的名下。这时,土地管理部门核发的宅基地使用权证是民事侵权案件关键事实认定的依据,而土地管理部门核发的宅基地使用权证这种具体行政行为的合法性就成为了解决该民事纠纷的前提。此类以民事争议为主,涉及行政争议的交叉案件具有以下的特点:第一、这类争议案件发生在平等主体之间,是因民事行为而非行政行为引起,因而本质上属于民事争议案件。不过,由于行政行为的介入,民事争议变得更为复杂。第二、在这类案件审理中,行政问题具有重要地位,是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题,民事诉讼程序便无法继续进行。
   
(二)以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件。
   
以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时,请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。
例如,张某系某厂工人,于2000年以集资形式从厂里购买住房一套,办理了产权为限制性100%的房屋所有权证,2009年,该厂再建新的集资房,规定原在厂里有房的住户,腾退了旧集资房,补交差价后,可购买新的集资房,张某登记了新集资房,并补交了新集资房与旧集资房之间的差价,但一直未腾退旧集资房。后张某调至其他单位,该厂遂将张某登记的新集资房分给了厂里的另一名职工王某,且将新集资房的房产证在张某不知情的情况下,直接办至了王某名下,张某不服房屋管理部门核发的房屋所有权证的具体行政行为,直接提起行政诉讼,请求法院判决撤销该具体行政行为。此类案件以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件具有以下特点:第一、这类案件既存在行政争议,也存在民事争议,但行政争议处于核心地位;第二、这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性。第三、这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理,但行政争议解决以民事争议的解决为前提,民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。本案中,即对房屋买卖合同有效性审查不以行政争议的解决为先决条件。
   
(三)行政争议与民事争议并重的交叉案件。

行政争议与民事争议并重的交叉案件,是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。例如,某建筑公司在未经规划部门批准建房时,影响了邻居乙的通风采光。乙向法院提起行政诉讼,请求判令规划局履行法定职责,对甲予以处罚;同时向法院提起民事诉讼,请求法院判令甲停止侵害,排除妨害。此类行政争议与民事争议并重的交叉案件具有以下特点:第一、行政争议与民事争议相对独立,一案的处理结果并不影响对另一案的处理。第二、法院完全可以分开审理,分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。

二、民事与行政交叉案件的处理方式

由于目前我国对行政诉讼与民事诉讼的交叉案件的处理缺乏明确的法律依据,在司法实践中也缺乏统一的认识,各地法院对此类交叉案件的处理很不一致,处理方式也是多种多样。

各地法院大致有四类做法:一类是对涉及民事与行政交叉的案件由法院民事审判庭审理,不与本院行政审判庭沟通,对案件中涉及到的具体行政行为,由行政机关自行解决,法院把行政裁决和行政确认书等当作法定依据,直接作出民事判决;如果有关当事人提出行政诉讼的生效判决与民事判决不一致,再通过启动民事再审程序予以解决;第二类是遇到民事与行政交叉的案件时,法院的民事审判庭中止民事诉讼,等行政诉讼的终审判决作出后,再恢复民事案件的审理;第三类是对涉及民事行政争议交叉的案件,由法院的行政审判庭审理,通过行政附带民事将行政争议与民事争议一并解决;第四类是对涉及民事行政争议交叉的案件,由法院的民事审判庭与行政审判庭分案同时审理,其结果是很容易导致审理期限过长,或者判决结果互相矛盾。

对此,我国有不少学者则认为在选择民、行交叉案件的处理模式和方式时,要根据当事人的诉求,结合案件的具体情况,从有利于节约司法资源、减轻当事人诉累、公平正义的原则出发来进行科学的选择和设计。也正如毛雷尔在《行政法学总论》中说的那样:“法官应当像医生那样,及时处理病理事件,努力平息争议”。也就是说,所有的程序设计,最终要为化解纠纷服务。  学者们针对民事与行政交叉案件的处理方式主要提出了以下几种:

(一)、先行政后民事原则。在民事与行政交叉案件中,关于行政诉讼与民事诉讼的先后问题,一部分学者倾向性的观点是行政诉讼优先于民事诉讼, 即民事诉讼让位于行政诉讼;或者把已经开始的民事诉讼先行中止,待行政诉讼审理终结后,并以行政诉讼的处理结果为依据继续审理民事诉讼。

(二)、先民事后行政原则。即在民事与行政争议出现交叉,民事争议的解决是行政诉讼条件时,就应该先审理民事争议,然后再解决行政争议。

(三)、行政附带民事原则。附带诉讼是指人民法院在解决某一纠纷时,就案件事实所涉及到的另一性质的法律关系同时予以解决的制度,是诉的合并的一种特殊形式。所谓行政附带民事诉讼,是指在行政诉讼过程中,人民法院根据当事人或者利害关系人的申请,受理与被诉的具体行政行为密切相关的民事争议,将民事争议与行政争议一并审理,一同判决的诉讼制度。 

(四)、民事附属行政原则。除行政诉讼中可以附带民事诉讼外,在民事诉讼中,法院也可以解决行政附属问题。所谓民事诉讼中的行政附属问题,是指民事争议案件的审理和解决是以对之相关的行政行为的正确认定为前提,该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的或者争议的民事法律关系,但它决定着民事案件的性质或裁判结果。民事诉讼的行政附属问题,就实质而言,表现在人民法院审理民事案件时,能否审查所涉及的具体行政行为的合法性。 

(五)、一并审理原则。行政附带民事诉讼或民事附属行政诉讼均属于民事、行政“一并审理”中的一种方式,它们“在解决行政与民事纠纷这一目的上是一致的,在多数的操作环节中也是一致的”,  但“附带诉讼”与“一并审理”又有所不同。所谓一并审理就是对于民、行交叉的案件,人民法院在审理其中一种案件时,根据当事人的申请,由同一审判组织依据不同的诉讼程序对相互交叉的另一种案件,一并审理并作出裁判的司法活动。民事、行政一并审理中,既包括以行政诉讼为主体,一并审理民事争议;也包括以民事诉讼为主体,一并审理行政争议。

结合我国司法实践的需要,以及现有的法律规定,笔者建议对行政案件与民事案件交叉的审理方式应当采取下列审理原则:

(一)、先行政、后民事的一般审理原则。

在行政争议和民事争议交叉形成的诉讼案件中,一般情形下先审理行政案件,然后再审理民事案件。所谓的一般情形具体而言是指在民事案件中,行政行为本身不是案件的诉讼标的,但民事案件的解决有赖于行政行为效力问题的先行解决,在这种情形下,行政行为成为民事诉讼的先决问题。 这主要指前面论述的以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件,包括需对实质进行审查的行政行为或形成性行政行为,如颁发许可证这类民事与行政交叉案件,应先中止民事诉讼,由有关行政机关或行政审判庭解决其效力问题后,再恢复民事诉讼。

(二)、先民事后行政的特殊审理原则。  

在行政主体确权的具体行政行为中,有的不是行政机关的自由裁量行为,而是属于羁束行政行为,如颁发所有权证的行为,如果当事人以行政机关不作为而提起行政诉讼时,另一方当事人以权属争议为由必然提起民事诉讼,产生了民事诉讼与行政诉讼的交叉。行政机关颁发证照,主要是依据当事人提交的基本权利证明,只有在当事人权属确定后,行政机关才可以“作为”即办证。例如,房地产管理部门基于房产登记的合法性审查标准,只要登记部门依法行政了,其实施的具体行政行为符合法律法规的规定,法院就应当作出维持判决。民事判决的结果与行政判决的结果并无直接联系。只有登记机构违反法定的权限和程序,未尽必要审查义务和合理注意义务,主观存在过错,登记行为才能够被认定违法。虽然在房产登记过程中,可能存在或申请人与第三人对登记房屋权属存在争议,申请人故意隐瞒真实的房屋交易事实,提供虚假登记资料的情形,但只要登记机构尽了实质审查义务,遵循了法定程序,我们就不能认定其违法。要求房产登记机构像司法机关一样完全厘定事实,既不可能也没有必要。我们认为,最佳的途径就是引导当事人直接提起民事诉讼,之后再依据民事判决,到房产登记机构申请变更登记。物权法第十九条规定,“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误,可以申请更正登记,不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记有错误,登记机构应当予以更正。”因此,当事人可以直接依据民事判决进行变更登记,而没有必要通过民事、行政两轮诉讼达到变更房产登记的效果。故在民事审判中,如果遇到无效行政行为,民事审判可以直接宣告其无效;对形式审查行政行为,如登记行为,民事审判可以审查确定其内容的真实性,但不得宣告该行政行为违法或予以撤销,因为行政行为的合法性只有法定的国家机关通过法定程序才能解决,确认性行政行为,如不动产登记,在民事审判中要“民事先行”这样就从根本上理顺了二者的关系,对最终解决纠纷,减少讼累都是有利的。

民事诉讼中人民法院是否有权审查具体行政行为的合法性呢?笔者认为在民事诉讼中人民法院可以审查具体行政行为的合法性。其理由是:1、具体行政行为在民事诉讼中处于证据地位,人民法院对于诉讼证据就应当审查其合法性;2、民事诉讼中,经常发现民事案件涉及到一些具体行政行为因为其主体、程序、内容三者之一不合法而导致行为整体不合法的现象。对于这类具体行政行为,如果不审查其合法性,而直接据其处理案件,人民法院就会陷入以法律保护基于违法具体行政行为成立的违法民事权利的误区;3、民事诉讼证据有三个基本特征,合法性是其中之一。民事诉讼中审查具体行政行为的合法性,理论上属于审查诉讼证据的内容上的合法性。而审查诉讼证据内容的合法性符合民事诉讼理论和证据学理论关于证据的合法性内涵;4、最高人民法院的若干司法解释已明确指出,民事诉讼中可以审查具体行政行为的合法性,并否定违法具体行政行为的有效性。如:最高人民法院2001124作出的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》第14条规定,人民法院根据当事人的申请,依法宣告婚姻无效或者撤销婚姻的,应当收缴双方的结婚证书并将生效的判决书送达当地婚姻登记管理机关。上述司法解释充分说明,人民法院在审理婚姻纠纷案件时,可以审查民政部门办理结婚登记、颁布结婚证行为的合法性,并否定违法登记发证的有效性。有条件地处理和解决行政附属问题既具有必要性,也具有可行性。它对于及时合理地解决冲突与纠纷,防止作出相互矛盾的事实认定与判决结果,切实有效地保护当事人的合法权益都具有不可低估的作用。

(三)、行政、民事一并审理的原则。 

在行政争议和民事争议交织的案件中,解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提,而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提,二者互为条件,仅通过民事诉讼或行政诉讼的途径,都无法使争议得到妥善解决。此时,可以采取行政附带民事诉讼进行一并审理的方式,即人民法院在审理行政案件的同时,对与行政案件相关的有关民事争议一并进行审理并作出裁决的活动。我国目前关于行政附带民事诉讼直接的法律依据就是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条的规定:“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以“一并审理” 。该条提出了“一并审理”的问题,这为审判实践中真正解决民、行交叉的问题奠定了良好的基础。依据此规定,行政附带民事诉讼有严格的条件限制:第一,存在两个相互关联的争议,即民事争议和行政争议,且行政争议是基于行政机关的裁决行为引发的;第二,行政争议和民事争议由同一法院审理;第三,基于当事人的请求。对符合条件的行政、与民事交叉的案件一并进行审理,不仅能提高诉讼效率、节约法院的司法成本,同时能真正落实司法为民的要求、节约当事人的诉讼成本。如拆迁补偿纠纷裁决,审判实践中要合并审理。但是,由于民事诉讼与行政诉讼毕竟存在差异,使得在一并审理中有些问题值得注意:1、在法律适用上,一并审理的案件应分别适用民事诉讼法和行政诉讼法审理。同时,对于一并审理的案件,在管辖、审判组织、裁判、上诉等诸多方面法律和司法解释尚需进一步明确具体。2、在举证责任分配上,民事诉讼是谁主张谁举证,而在行政诉讼中,则要求被告行政机关负举证责任。为此,人民法院一并审理案件时,对行政诉讼部分和民事诉讼部分,同样可以分别适用两种举证责任原则。3、在处分权享有上,行政诉讼中作为被告的行政机关不享有实体权利的处分权,而在民事诉讼活动中,当事人均享有实体上的处分权,原告可以放弃或变更自己的诉讼请求,被告也可以放弃、转让、变更自己的实体民事权益。因此,在民事诉讼与行政诉讼一并审理的过程中,行政机关对被诉行政行为显然没有处分权,但是作为民事诉讼的当事人则可以行使处分权。四是在调解和反诉中,人民法院审理行政案件(行政赔偿案件除外)不适用调解可适用协调,但在一并审理的民事诉讼中,人民法院便可以就民事诉讼部分适用调解为审理模式和结案方式。

(四)、分别审理原则。

这主要是针对行政争议与民事争议并重的交叉案件及行政关联型交叉案件。该类案件行政争议与民事争议相对独立,一案的处理结果并不影响对另一案的处理,分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据,对于此类法院完全可以分开审理,以提高诉讼效率。

综上所述,行政诉讼和民事诉讼交叉的问题在审判实践中已日益突出,由于缺乏统一的运作方式,已给审判工作造成了一定的消极影响,积极探索此类问题的解决方法,己成为摆在我们法律工作者面前的一个重要课题。

 

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